Успеет ли конгресс принять антироссийский закон Грэма до выборов

С 14 сентября обе палаты конгресса США возобновляют работу после каникул. Уже во второй половине дня палата представителей приступит к рассмотрению законопроекта об ужесточении санкций против России, подготовленного покойным сенатором Линдси Грэмом. 7 августа сенат одобрил документ 86 голосами против 11. Теперь его должна поддержать нижняя палата, и только после этого билль сможет попасть на подпись президенту США Дональду Трампу.

Времени на принятие законопроекта остается немного из-за сжатого графика палаты представителей. Лидеры республиканского большинства отменили заседания, запланированные на две последние недели сентября, чтобы дать конгрессменам больше времени на избирательную кампанию перед промежуточными выборами. До предвыборного перерыва у депутатов остается всего четыре рабочих дня. Следующая возможность вернуться к законопроекту появится после выборов — во время сессии хромой утки (lame-duck session), предваряющей присягу нового состава конгресса в январе 2027 года.

Законопроекту придется конкурировать за место в повестке с другими приоритетными вопросами. Один из главных — федеральный бюджет: финансовый год в США заканчивается 30 сентября, а конгресс до сих пор не завершил работу над двенадцатью ежегодными законами об ассигнованиях. Угрозу шатдауна законодатели сняли заранее: 8 августа сенат, а 1 сентября и палата представителей одобрили временное финансирование до 11 декабря, отложив окончательное решение по расходам на 2027 финансовый год на период после промежуточных выборов. Еще один важный вопрос — запрос Белого дома на дополнительные ассигнования в связи с ростом военных расходов: администрация запросила у конгресса $87,6 млрд, из которых около $67 млрд предназначены непосредственно Пентагону. Средства нужны для восполнения запасов вооружений и боеприпасов, финансирования текущих операций, закупки топлива и беспилотных систем. Необходимость возникла на фоне американо-иранского конфликта: к июлю Пентагон оценивал стоимость военной кампании уже в $37,5 млрд.

Первоначальную версию законопроекта о санкциях против России республиканец Линдси Грэм и демократ Ричард Блюменталь представили в апреле 2025 года. Она предусматривала возможность введения пошлин в размере 500% как на российские товары, так и на импорт из стран, продолжающих покупать российские энергоресурсы. После переговоров с Белым домом документ существенно переработали: максимальную ставку вторичных пошлин для третьих стран снизили до 100%, а круг государств сузили до пяти крупнейших импортеров российской нефти, пяти крупнейших импортеров российского газа и пяти стран, наиболее активно содействующих обходу американских санкций против российского нефтяного экспорта. Для товаров непосредственно из России верхнюю планку тарифов установили на уровне 500%. Для импортеров российского газа предусмотрено исключение: вторичные пошлины не применяются к стране, если на нее приходится менее 15% общего годового объема экспорта российского газа и она принимает значительные меры по сокращению таких закупок. Большую часть ключевых санкций и тарифов администрация должна ввести не позднее чем через 30 дней после вступления закона в силу. За президентом сохраняется право приостанавливать ограничения, если он уведомит конгресс о том, что этого требуют интересы национальной безопасности; полностью отменить меры можно после заключения мирного соглашения и прекращения боевых действий между Россией и Украиной.

Помимо тарифов законопроект предусматривает санкции против высокопоставленных российских чиновников, государственных структур, банков, крупных предпринимателей, предприятий и судов теневого флота, а также ограничения на инвестиции, финансовые операции и импорт российского урана. По требованию Трампа в билль включен блок, посвященный Ирану: срок действия Закона о санкциях против Ирана от 1996 года, истекающий в 2026 году, предлагается продлить до 2031-го. Переработанная версия получила название Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026. Белый дом, ранее согласовавший с Грэмом ключевые положения обновленного российского блока, 28 июля официально ее поддержал.

Шансы на принятие законопроекта Грэма до промежуточных выборов составляют «50 на 50», считает старший научный сотрудник Института США и Канады РАН Павел Кошкин. По его словам, сам факт вынесения билля на рассмотрение еще не означает, что он преодолеет все процедурные и политические барьеры. «Я лично склонен полагать, что скорее не примут пока, чем примут. Но сценарий принятия тоже реалистичен. Как минимум из-за консенсуса на Капитолии относительно России», — сказал он РБК.

Несмотря на широкую двухпартийную поддержку в сенате, в палате представителей отношение к законопроекту неоднозначное. Против нынешней редакции неоднократно выступали старший демократ комитета палаты по иностранным делам Грегори Микс, старший демократ комитета по доходам и расходам Ричард Нил и главный демократ от палаты представителей в объединенном экономическом комитете конгресса Дон Бейер. 11 сентября они вновь раскритиковали билль за то, что он предполагает значительное расширение полномочий президента по введению вторичных тарифов, но при этом дает ему возможность фактически уклоняться от введения санкций против России. Сомнения есть и среди республиканцев: часть рассматривают санкции как неоправданное вмешательство в свободный рынок, другие опасаются политических последствий введения новых пошлин непосредственно перед промежуточными выборами. Поскольку меры потенциально могут затронуть не только Китай и Индию, но также Японию и некоторые европейские страны, их введение способно увеличить расходы американских импортеров и в конечном счете потребителей. «Если палата представителей примет этот законопроект в нынешней редакции, результатом станут не санкции против России и не поддержка Украины, а рост цен и усиление инфляции для американцев», — предостерег Микс.

Директор ИМЭМО РАН Федор Войтоловский обращает внимание на то, что заложенный в билль механизм вторичных тарифов потенциально направлен не только против конкурентов США вроде Китая, но и против партнеров и союзников Вашингтона, если они попадут под критерии закона. «Политикой пошлин Трампа не все довольны, в том числе среди республиканцев, — отмечает эксперт. — Пошлины — это острый вопрос, в том числе в контексте американской социально-экономической ситуации и в рамках избирательной кампании».

Если законопроект не будет принят до промежуточных выборов, Кошкин считает высокими шансы на его принятие в ноябре-декабре, прежде всего из-за разделяемого большинством членов палаты негативного отношения к России. Нынешние сложности, по его оценке, объясняются «не симпатиями к Москве, а процедурными сложностями и другими приоритетами». Дополнительное значение имеет символизм документа как дань памяти умершему сенатору-республиканцу, а также стремление конгресса завершить работу над накопившимися законодательными инициативами до истечения срока своих полномочий. «Декабрь — это месяц, когда законотворцы всегда закрывают "хвосты" перед новым созывом, — говорит Кошкин. — Даже если гипотетически представить ситуацию, когда законопроект застревает из-за технических вопросов, то и в следующий созыв рано или поздно его примут. Причина — такая же: восприятие России как противника на Капитолии».

Войтоловский осторожнее оценивает перспективы принятия билля в его нынешнем виде. По его мнению, если конгресс и одобрит документ до января, он, скорее всего, подвергнется существенной корректировке. «Вряд ли он будет принят в такой зубодробительной форме», — считает эксперт. Нынешнюю редакцию он рассматривает прежде всего как потенциальный рычаг давления на Россию и Иран, а также на американских партнеров и конкурентов — в первую очередь Китай и Индию. Кошкин обращает внимание, что текущая редакция билля оставляет Трампу пространство для